Qual é a natureza jurídica do Pedágio?

O pedágio cobrado pela efetiva utilização de rodovias não tem natureza tributária, mas sim de tarifa (preço público), consequentemente, não está sujeito ao princípio da legalidade estrita.

O Tribunal recordou que a Constituição autoriza a cobrança de pedágio (“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público”).

Lembrou a Corte, que essa norma reproduziria, em linhas gerais, regra semelhante contida nas Constituições de 1946 e 1967. Ressalvou, contudo, que a EC 1/1969 não repetira a parte final dessa disposição (“Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:... II - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou mercadorias, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais”).

O Supremo destacou que a falta de referência à cobrança de pedágio, no regime constitucional precedente despertara a controvérsia a respeito da natureza dessa exação — se tributária ou não tributária —, divergência que persistiria, especialmente no âmbito doutrinário. Existem três correntes principais sobre o tema:

1ª Corrente: São os defensores da natureza tributária, da subespécie taxa, o fariam sob os seguintes fundamentos:

• A referência ao pedágio, nas limitações constitucionais ao poder de tributar;
• O pagamento de um serviço específico ou divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição;
• A impossibilidade de remunerar serviços públicos por meio outro que não o de taxa.

2ª Corrente: São os defensores da natureza contratual da exação como preço público (tarifa) o faria com base nas seguintes considerações:

• A inclusão no texto constitucional apenas esclareceria que, apesar de não incidir tributo sobre o tráfego de pessoas ou bens, poderia, excepcionalmente, ser cobrado o pedágio, espécie jurídica diferenciada;
• A ausência de compulsoriedade na utilização de rodovias;
• A cobrança se daria em virtude da utilização efetiva do serviço, e não seria devida com base no seu oferecimento potencial.

3ª Corrente: seus defensores fazem a seguinte fundamentação:

• Se houver via alternativa será tarifa;
• Se não houver alternativa será taxa.

Em síntese, o STF entendeu que o pedágio possui natureza jurídica de tarifa, pois não pode ser cobrado compulsoriamente de quem não utilizar a rodovia, ou seja, “é uma retribuição facultativa paga apenas mediante o uso voluntário do serviço”. Percebe-se neste caso, que o pedágio não é cobrado indistintamente, mas tão somente daqueles que trafegam nas rodovias em que é exigido esse valor que será utilizado na conservação e administração da via.

STF. Plenário. ADI 800/RS, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 11/6/2014 (Informativo 750 / STF).

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